浅析基层检察院司法责任制综合配套改革完善路径

【摘要】司法责任制综合配套改革是司法责任制改革的重要组成部分。当前，基层检察院司法责任制综合配套改革已进入纵深推进、硕果颇丰的阶段。但不可否认，基层还有很多深层次的问题需要去关注、研究、解决。对此，本文试图从加强人员和内设机构管理，完善职业保障机制，优化内部监督制约体制，健全司法责任追责体系方面为基层检察院司法责任制综合配套改革提供一些借鉴和参考。

【关键词】基层检察院；司法责任制；改革

司法责任制改革发轫于2013年，历经十年栉风沐雨，已经取得令人瞩目的成果。从党的十八大提出“进一步深化司法体制改革”、党的十九大要求“深化司法体制综合配套改革”到党的二十大报告指出“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”在改革取得显著成效的同时，亦暴露出许多不容忽视的短板。

笔者系基层检察院的一名干警，深知基层检察司法责任制综合配套改革对检察改革的重要影响，顶层设计的完善与否还需要基层改革的成效予以验证，如果基层出现的问题无法得到合理的解决，势必会使得司法责任制综合配套改革陷入困境，更会给司法责任制的落实带来一定的障碍。因此，本文结合实际情况，聚焦基层检察院在司法责任制综合配套改革过程中存在的问题，在进行深入思考的基础之上提出相应的完善路径，以期能对基层检察院更好地推进司法责任制综合配套改革提供一些帮助。

一、基层检察院司法责任制综合配套改革的困境

（一）人员管理和内设机构存在问题

司法人员分类管理制度是司法责任制改革的重要内容，但在落实的过程中暴露出了一定的问题，影响了基层检察院的人员管理和内设机构的运行。

第一，人员配置结构性矛盾凸显。第二，人员混岗情况依然存在。第三，内部指导职能混乱。

（二）检察人员职业保障存在问题

首先，绩效考核办法激励效果不明显。当前许多基层检察院存在绩效考核制度不够合理的情况，亟需进一步地完善。一是考核效果不理想。部分基层检察院虽然规定了考核档次并设置了相应的奖金金额，但却没有真正有效的落实。比如原本规定了4个档次，但最后往往只按照两个档次评选：违纪和不违纪、优秀和良好，没有真正的按照工作量、业绩、亮点来考核与划分档次，这样不仅难以真正发挥绩效考核制度的激励作用，取得理想的考核效果，更会蔓延加深“干与不干一个样”的错误思想。二是考核指标缺乏可操作性。目前基层检察院的考核标准普遍没有将职务差异性纳入其中，考核原则性强，但缺乏可操作性，检察官的考核往往是办案数、办案质量，但却没有考虑他们从事的行政性事务，单纯的从数量角度考核既无法体现办案水平，还会出现检察官争相办理简单案件的情况，同时，仅以结果为导向的开合方式，无法对检察官的纪律作风、理论研究、综合素质进行评判，达不到公平考核的正向积极作用。

其次，检察官职级晋升有限、职业保障受限。第一，基层检察院员额检察官晋升途径有限。与上级检察院相比，基层检察官的职业天花板较低，入额后可能在几年的时间就按期晋升到最高等级。而这些检察官的年龄大都比较年轻，是工作中的中流砥柱，他们承担着重要的、较多的工作，但缺少更多的晋升空间。第二，检察官职业保障受限。通过员额制改革，检察官待遇保障较为规范，但实质提升并不明显，案件的难易程度、数量多少、质量高低无法通过工资体现，单从这方面，检察官与律师相比，职业待遇明显落后，且与案件终身负责制的责任相比，检察官职业保障不足一提，随之带来的就是人才流失、“躺平”心态滋生、工作效率降低。

再次，检察人员培训机制不完善。许多基层检察院并不重视检察培训工作，甚至没有完整的培训制度、培训计划。第一，关于司法责任制改革相关举措培训不到位。由于欠缺系统完善的培训机制，许多检察人员对司法责任制以及相关配套制度改革的种种举措并不了解，对于基本规定也不太熟悉。这种理论上的欠缺无疑会影响到司法责任制改革在院内的推进。第二，缺少职业培训。传统的观念一直以办案是对检察官最好的培训，不重视检察官职业培训工作，也未建立完善的培训体系，即使本院有培训，培训内容也大多是形式大于实质，缺乏针对性、专业性、有效性，培训效果不够理想。

（三）检察权运行内部监督制约机制存在问题

新时代下完善检察权运行内部监督制约、提升法律监督质效、确保执法司法公正是司法体制配套改革的重要保障。当前检察权运行内部监督制约机制中，仍有诸多机制效能发挥不充分。

第一，内部监督制约的广度不够。检察权运行内部监督制约的覆盖范围不足，是当前检察权运行内部监督制约机制的重要问题，]如认罪认罚量刑建议检察权的内部监督制约需进一步跟进，制发检察建议检察权、公益诉讼检察权的内部监督制约均需进一步加强。

第二，部监督制约的实效不佳。当前，检察权运行的内部监督制约措施主要是巡视巡察、检务督察、政治督查、案件评查、流程监控等，但这些监督形式均系事后审查，缺乏有效预防及同步监督力度，监督的缺乏时效性、深入性、有效性。第三，内部监督制约体系性不强。随着改革的深入，检察权运行的内部监督举措越来越丰富，但各项监督举措并未形成紧密衔接、高效协同，各监督部门往往各自为战，线索的共享、移交存在衔接缺口。

（四）办案责任承担存在问题

办案责任若划分不明确，很可能会导致办案人员和部门之间产生推诿扯皮的现象，影响办案效率和办案质量。就目前的检察实践来看，基层检察院在办案责任承担方面存在一定的问题。第一，司法辅助人员职责不明确。基层检察院中检察官、辅助人员无疑占重要的地位，其中员额检察官的工作职责也均有相关文件予以明确，但对辅助人员的职责并未予以详尽说明，且目前检察辅助人员混岗现象层出不穷，在待遇没有相应提升的同时，却要跨岗位完成多项工作，承担多项任务，必然会降低司法辅助人员的工作积极性。也正因为一人承担多项工作，导致疑难问题、复杂问题出现时，各部门互相推卸责任，均认为可以由他部门完成，严重影响工作效率、工作质量。第二，检察官惩戒制度难落实。当检察官因为故意或过失造成了错案时，必然有相应的惩戒制度对其进行惩罚，否则会导致检察权的过分膨胀，难以改进检察机关的工作。因此，作为司法责任制的重要组成部分，检察官惩戒制度应当被基层检察院有效落实。实践而言，检察官惩戒制度具有两面性，一方面，这是一种惩罚和警示，是对检察官行为的约束；另一方面，是对广大检察人员履职的保障。目前，各省检察机关都成立了检察官惩戒委员会，但无论在实体性规则还是在程序性规则上，大都没有明确清晰可供执行的惩戒办法。并且，实践中检察官受到惩戒的案例寥寥无几，大多以党纪政纪处分代替。

二、出现困境的原因

（一）改革机制缺乏系统性

司法责任制综合配套改革内容庞杂广大，涉及到众多部门、大量要素和诸多环节，不是一蹴而就的。各个制度之间也需相互配套、相互关联，是一个大系统之下的小系统，必须协同推进，才能产生“联动效益”。但是在改革实践中，许多基层检察院忽略了改革机制的系统性，割裂地看待各个制度的改革举措，阻碍了改革的推进。以员额制检察官办案绩效考核机制为例，其改革目的是为了激励检察官认真办案，同时促进检察官不断学习不断进步，提高专业素养和办案能力，在办案时坚守公平正义。但在司法实践中，员额检察官的办案职权在不断变化，单纯的以办案数量为主的绩效考核机制难以客观准确地对检察官能力和素效率进行评价和考核，也一定程度割裂了不同部门检察官之间的联系，并且似乎也并没有将办案考核机制放在整体的司法责任改革制中进行“升级”改进，每一项都单独制定规则，缺乏严密性、系统性。

（二）改革机制缺乏协调性

司法责任制综合配套改革涉及到现行司法制度的方方面面，正如上文所述，是牵一发而动全身的系统。因此，检察机关在落实党的二十大精神中，推出各种各样的改革举措的同时，必须强调改革举措之间的协同性。但在改革实践中，制定的制度机制、进行的试点改革往往割裂各部门的职能作用，人员的职责职能，改革一点仅考虑一点，不能由点及面，由面及里，放慢了改革的步伐，影响了改革的成效。

（三）改革机制缺乏实践性

    如果无法较好地应用于实践，再优秀的制度设计也不过是一纸空谈。因此必须明确，司法责任制综合配套改革的根本目的是指导实践，在设计改革举措时，必须重视其可操作性和实践性。但就目前的改革情况来看，有许多项改革机制都在此方面有所欠缺。比如在领导干部办案制度中，规定要求领导干部必须亲历亲为地办案。但现实情况中，领导干部往往承担着较多的事务性工作，的确抽不出较多的时间和精力来完成办案指标。为了达到改革要求的办案比例，领导干部往往会选择办理一些简单的案件以达成数量要求，特意规避重大疑难复杂案件。这种在办案类型上投机取巧的行为，反而违背了制度的设立初衷。显然，在领导干部办案制度中欠缺一个领导适应办案模式，直接要求领导办疑难案件缺乏可执行性。此外，检察官惩戒制度中也有类似的问题，首先便是程序性规定的欠缺使得检察官惩戒制度的运行始终缺乏程序保障。规定不够明晰，也很少启动检察官惩戒程序，导致无法形成制度化的惩戒威慑，检察官惩戒制度便难以真正发挥它的惩戒效应，无法对检察官形成有效制约和约束。

三、完善路径及建议

（一）加强人员和内设机构管理

首先，进一步推进检察人员分类管理制度。在现有的人员编制基础之上，科学配置力量，突出司法属性。以问题为导向，针对当前编制不足、案多人少的问题，科学配备各内设机构、各业务条线办案力量，着力解决人员配置结构性矛盾，充分释放检察官的办案能力，多办案、办好案。此外，在人员分类管理制度的具体落实上，坚持“人岗相宜”原则，应当明确每个岗位的具体职责，定岗定责，让检察官、检察官助理、司法辅助人员各司其职，最大限度地减少人员混岗现象。在立法方面，应细化明确检察院各业务条线和各部门人员的岗位职责，使得检察人员可以各归其类、各司其职，检察权也得以独立行使，检察队伍的活力能够在制度的保障下不断迸发。

其次，发挥检察一体化优势。针对内设机构职能混乱的问题，可以通过有效发挥检察一体化的途径予以解决。第一，市级检察院可以根据实际工作情况，统辖管理辖区内的各基层院的部分工作，直接对接指导基层检察院疑难问题的解决，解决基层检察院一个部门多个职能的问题，从而解决条线指导混乱。第二，集合式的内设机构难免在业务条线收束时产生问题，不妨可以在检察院内设置综合保障机构的业务部门。对于大部分基层检察院而言，一个综合部门即可以处理大多数综合性事务，继而可以在保留人员的基础上持续优化部门职能和数量。

（二）完善职业保障机制

首先，全面落实检察人员的职务待遇。第一，完善检察官定期晋升机制，推动检察官晋升程序化、常态化。让基层检察官有获得更好级别的晋升机会，更加积极主动的办理案件，履行职责。第二，妥善解决历史遗留问题。对于改革前检察系统中普遍存在的各类型身份问题人员，因地制宜的研究解决方法，具体问题具体分析，具体情况具体处理，并积极推广优秀经验供各地参考。第三，完善司法辅助人员的晋升机制。推动助理、书记员的职务配套改革，实施司法辅助人员定期晋升、择优晋升，保障检察辅助人员的晋升空间。

其次，应当优化员额检察官资源配置。实施员额动态管理，高效解决员额检察官进入和退出问题。第一，按照法律规定，结合遴选工作的实际情况，不断优化修订遴选办法，确保将最优秀的干警遴选入检察官队伍。第二，科学设定员额退出机制，按照员额检察官动态管理办法，将办案能力、专业素养上不符合要求的检察官退出检察官员额队伍，将其匹配到适合的岗位，人尽其用。第三，根据各地的司法实践情况，实现检察资源的优化配置。探索建立横向和纵向统筹结合的整体调控机制，根据案件类型、数量确定员额，根据具体岗位确定员额，形成不同地区、不同类型检察院员额的动态平衡。

最后，积极完善针对检察人员的培训机制。随着司法责任制改革的纵深推进，针对检察人员的培训机制也应当根据改革精神予以变革，使之更为适应改革后检察系统的需要。培训机制不仅要着眼于提高检察官的办案能力和职业道德，也要涵盖司法责任制改革的种种内容，让检察官对司法责任制下的政策举措有更为深入的了解。此外，针对检察人员的培训机制应当更具有针对性、专业性，围绕检察官、办案辅助人员和司法行政人员三类群体设计不同的培训内容。例如对于检察官，培训内容可以侧重于办案能力和履职要求；对于办案辅助人员，培训内容可以侧重于法律研究、案例学习；对于司法行政人员，培训内容可以侧重于关于检察院综合类事务的处理。

（三）优化内部监督制约体制

检察机关作为国家法律监督机关，应当主动贯彻落实党的二十大精神，加强和改进自身监督体系。要保障检察权的独立依法运行，必须建立完善具有约束力的内部监督体制，加强案件管理部门和业务部门相互配合，相互制约，形成来自内部强有力的监督网络。

第一，依托智慧平台进行监督。在互联网技术飞速发展的当下，依托案件管理系统等新技术，对案卡填录、检察官文书拟制、办案时间流程节点等情况进行自动检测已势在必行。一方面，可以及时提醒检察官注意法定期限，提高办案效率；另一方面，可以规范文书制作，引导办案流程，防止程序性错误的发生。

第二，完善的检察官业绩考核制度。加强对检察官办案情况的检查监督，科学合理评价案件质效，结合实际情况，设置明确且可以量化的业绩考核指标。

第三，增强检察官自我监督意识。强大的监督力量往往来自自己，培养检察官要自我约束、自我检视意识，加强内部自我监督，树立自觉接受监督的观念，不断提升业务素质和职业道德。既要注重实体公正，也注重程序公正。

第四，加强检察委员会对检察工作的监督。凡是属于检察委员会议题范围的，尽量提交检察委员会审议。凡是应当由检察委员会作出决定的，检察官不能不加请示擅自决定。[]检察委员会可以通过定期抽查、定期汇报等方式，考核检察官一段时期内的履职情况，并计入司法档案，作为检察官职级晋升、评优选先的重要依据。

（四）健全司法责任追责体系

所谓有权必有责，检察人员在行使检察权的同时，必须也对办案质量负责，做到司法责任权责一致。在建立司法责任追责体系时，应当充分考虑司法责任制的改革目标。一方面，应当合理设置检察官司法责任的追究力度、范围，不能过分苛刻。尊重司法规律，为检察官留下必要的容错空间，维护检察人员的正当权益。另一方面，要坚持对司法价值和法治价值的追求，加强对检察官权力的监督与制约，规范检察权的依法运行，保障司法公正。在具体的考评指标方面，各业务部门要围绕办案数量、质量、效率，综合考虑案件类型、难易程度等因素，设置权重指标，细化绩效考核评价指标体系。[]此外，考核结果必须与检察人员的待遇奖励相挂钩，并适当扩大不同考核等级之间的待遇差距，实现多办案多享酬，充分调动检察官的工作积极性。

在检察官惩戒制度方面，明确检察官惩戒的启动方式、惩戒主体、惩戒范围和惩戒后果。坚持主客观相一致的归责原则，只有检察官故意或过失地违法违规办案时，才应当被追责惩戒。惩戒后果要根据具体的违法违规情况划分不同的级别，对于恶劣的滥用职权行为应当给予与其行为相适应的惩罚，才能形成对检察人员的威慑力。不过，对于过失违法违规的检察官，惩戒制度应当给予一定的宽宥，如果没有造成后果或者后果较小，可以考虑免于追究其司法责任。

四、结语

虽然目前各地基层检察院的司法责任制综合配套改革取得了许多令人惊喜的成果，但也不难看出还存在许多有待完善的地方，人员管理、内设机构、检察权运行等依旧存在一定程度的改革困境。我们要直面困境，分析问题，总结经验，继续在正确的改革之路上前行。不断加强人员和内设机构管理，完善职业保障机制，优化内部监督制约体制，健全司法责任追责体系，逐步形成一整套完善的司法责任体系，让每一位人民群众都在司法案件中感受到公平正义。（作者：吉林省汪清林区人民检察院 第一检察部三级检察官 高传敏）

责任编辑：马尧